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伊犁州分院:针对草场纠纷问题调研形成的意见建议

  发布时间:2018-05-28 16:59:33


    新疆伊犁哈萨克自治州87%是农牧林宜用地,草地、森林植被覆盖达67.7%,是新疆乃至全国重要的畜牧业生产基地和种畜培育基地。伊犁哈萨克自治州直属8县3市,户籍总人口300.91万人,其中牧民39.8万人,草地面积14763.6万亩。

    近年来,伴随市场经济的深入发展和国家对牧区惠农政策的出台,牧民赖以生存的土地、草场等生产要素增值,诱发草场纠纷逐年增加。对此,自治区高级法院伊犁州分院成立了以奴尔泰·伊纳亚提院长为组长的调研组,奴院长亲自率领研究室人员历时3个月到伊犁州直各县(市)畜牧局、草原站和牧业乡(队)村进行调研,掌握了第一手资料,结合近年来法院审理的草场纠纷案件,就纠纷原因、纠纷类型、解决纠纷的法律途径进行实证分析,提出对策建议,有益于草场纠纷案件热点难点问题的解决。

    在调研中分析发现,草场纠纷案件具有“纠纷事件具有群体性、勘界问题具有复杂性、产权问题具有历史性、分配问题具有客观性、纠纷处理具有反复性”特点。在司法审判过程中发现,草场“四至”不清、草场承包、租赁、转让合同不规范、家族内部纠纷增多等,是引发草场纠纷问题的原因。针对这些问题,提出了一些司法建议和意见。

    一是预防和解决草场纠纷综合协调机制。草场是牧民赖以生存的基本生活资料,直接关系到辖区牧民的切身利益。草场纠纷处理的妥当、顺利与否直接关系到辖区牧区的和谐稳定,直接影响牧民的生产、生活。解决草场纠纷工作要定位于草场问题的综合协调机制的建立。在解决纠纷过程中不仅要考虑法律文本的规定,而且要考虑党的事业和人民的利益;不仅要解决合法性问题, 而且要关注和解决合理性问题;不仅要审查被诉行为, 而且要关注和保障相对人的合法权益;不仅要解决案件本身的问题, 而且要根据具体情况做好案外工作。

    二是建立草场纠纷调处工作机制。要把调处工作与信访工作相结合、与司法调处相结合,认真分析研究草场纠纷的表现形式和发展趋向,分层次、分类别,建立健全预防、排查及调处工作机制,狠抓草场纠纷的排查工作,及时发现苗头性、倾向性纠纷隐患,进行研究分析,采取有效措施,最大限度地把不稳定因素解决在萌芽状态。在处置因草场纠纷引发的群体性事件时,要在地方党委政府的领导下,找准维护牧区群众合法权益与维护社会稳定的结合点,讲究策略,处置果断,避免矛盾激化和事态扩大;

    三是加强各部门间的协调配合。鉴于目前草场界限、面积等基本信息模糊不清或不明的情况,政府有关职能部门应当依据有关的法律、法规进行全面、准确、及时的进一步确定权利和义务,规范草原证的制作、发放、使用、流转。要充分运用法律手段,经济、行政等其他手段相互补充、相互协调,不断加强与政府信访部门、人民调解委员会和民间调解组织的联系、沟通和协作,针对不同社会矛盾纠纷,运用不同的调处手段,依法行政,发挥法律威严,打击少数滋事人员,达到化解矛盾、维护和谐的目的;

    四是提高应对突发事件的能力。结合工作实际,边防派出所要科学合理地制定和完善处置突发事件预案,做好情报调研和信息搜集工作,准确掌握草场纠纷的动态,做到耳聪目明,及时向党委政府和上级部门反映情况,积极配合当地政府把防范工作做到前面,而且,要大力提高一线指挥员的素质,处理群体性事件要严格遵守处置原则,清醒地掌握和控制事势发展情况,严格落实请示报告制度,争取主动,区分情况,依法办事,妥善处置;

    五是提高调解草场纠纷的能力。要发挥好开展爱民固边战略以来与群众建立的深厚感情,自觉“带着对人民群众的深厚感情开展工作”,牢固树立宗旨意识,将严格执法与热情服务有机结合,公正执法,开展法规宣传教育,提高群众法律意识,切实维护人民群众的合法权益不受侵犯。培养一批群众基础好、基层有经验、善于调解矛盾的干部,充实到牧区开展工作,这才是治本之策。尤其是各级法院在完善草场纠纷的法律与政策衔接、情势变更原则在草场纠纷中的适用、草场纠纷案件受理范围、草场纠纷中流转合同的效力认定方面加以研讨,不断提高司法调解草场纠纷的能力和水平。积极开展巡回审判工作,以案说法,让法院裁判深入基层、深入人心。司法过程是对个案审理的过程, 除了要按照具体法律条文做出判决以外, 大多数情况下要依据法律原则、司法政策, 甚至在追求更高的理念上寻求解决纠纷的方法。要意识到, 应当将涉草地纠纷案件看作是一个具有综合属性的指标, 必须谋求审判工作及其内外环境的全面改善。要努力将政治、法律、传统,具体到行政审判中, 就是法律效果、社会效果和政治效果, 三个效果必须是统一的。力求草场纠纷的实质性解决,真正实现恢复、维持和创造社会秩序的目的。

    六是解决草场纠纷的司法建议和意见。司法过程是对个案审理的过程, 除了要按照具体法律条文做出判决以外, 大多数情况下要依据法律原则、司法政策, 甚至在追求更高的理念上寻求解决纠纷的方法。应当将涉草地纠纷案件看作是一个具有综合属性的指标,应当谋求审判工作及其内外环境的全面改善。草场纠纷所涉及的政治、法律、传统问题,具体到行政审判中, 则折射出法律效果、社会效果和政治效果的对立统一的。草场纠纷应当秉持纠纷的“实质性解决”,实现恢复、维持和创造社会秩序的目的。牧区基层法院的案件审理,应当更多地以每个案件具体情况为出发点, 在审判过程中体现法院活动的人民性、能动性、联动性和权威性。审判指导部门应当研究个案、解剖个案, 掌握或更加接近解决草场纠纷问题的规律, 为在更高层次上草场纠纷的“实质性解决”做出实践理论总结。

    第一,加大行政管理培训。明确行政职能部门的职责,组织学习县一级、乡镇一级草场、土地管理人员业务培训,理顺行政裁决制作流程,保证行政裁决的可操作性;建议由县委统一领导协调、政府全面实施的,形成社会各方力量、行政部门、司法机关参与调解。多样化解决草场纠纷的联动机制;

    第二,完善内部指导性意见。基于伊犁州牧区草场纠纷的特点,自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院可以主动深入基层调研,形成可行性报告,报高院审批形成内部法院业务参考性意见,进一步规范新疆草场纠纷审判执行工作。未来可以针对草场纠纷中合同、产权、勘界、补偿、证据等重要环节展开调研。一是由于这些重点环节实际影响了审判工作的社会效果,在草场纠纷中占到主体部分。案件多, 反映出的问题相应也多, 对解释指导的需求就大, 制定研究报告正是为了回应和满足审判实践的需求和社会的司法需求。二是考虑现有的法律法规尚不能满足审判实践需求。一些新类型的案件,需要进一步加以解释,亟需加以规范。三是加强以案释法,加大重大案件的公开公示力度。既体现法律尺度,又体现司法温度,实现法理情有机融合,让焦点、热点案件审判成为全民共享的法治公开课。

    第三,重点规范承包合同。承包合同问题是草场纠纷的“七寸”,妥善解决好合同问题,就牵住了草场纠纷的“牛鼻子”。应当依法规范草场承包经营权的流转;严格遵守关于草场承包合同的订立程序的强制性规定,按照民主协商,公平合理的原则分配草场;对发包方和承包方的权利、义务、对承包土地的名称、面积、承包期限、承包土地的用途、界限、承包费数额、缴纳时间及违约责任等内容的规定要明确、具体;在审判实践中,善于运用情势变更原则,对显失公平不合现实的合同,依法定程序解除或约定解除条件成就而请求解除的,应当解除;坚持人民法院的人民性,最大限度地维护保障牧民的合法诉求。上级法院结合案件审理中的具体问题,组织法院系统的专业审判培训。在完善草场纠纷的法律与政策衔接、草场纠纷案件受理范围、草场纠纷中流转合同的效力认定方面加以研讨。

    第四,建立联动工作机制。要充分认识基层法院作为化解社会矛盾主力军的重要作用。草场纠纷案件主要集中在基层法院和中级法院, 实现行政纠纷的实质性化解也要依靠基层、抓好基层。在调研中我们发现, 在基层一线, 有的地方审判力量非常薄弱, 有的地方审判面临较大的外部压力, 开展工作很难。总的看, 基层是重心, 是难点, 也是走出困局的突破口。应当有针对性地推出联系点法院制度, 可以试点在全州各县、市选取一部分基层法院作为联系点, 使之成为草场审判的先行试验区、经验示范点、信息直通车和工作排头兵, 力争以点带面, 盘活全局。通过草场案件审判的上下互动, 加强对基层工作的指导监督, 总结吸取基层法院的工作经验, 克服审判工作的阻力和问题, 确保基层成为草场纠纷实质性解决的前沿阵地, 促进全州法院审判工作的整体发展。

责任编辑:刘运琦    

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